Patricia M. Sangama Suazo
En cuanto a la gestión
medioambiental noruega, esta ha sido desarrollada a la par del desarrollo
petrolero. El Ministerio de Protección Ambiental (MPA) fue establecido en 1972
pero sin tener una posición decisiva frente a los otros ministerios. Fue más
controversial el establecimiento del MPA que el de la estructura formal del
sector petrolero, y no fue posible otorgar al Ministerio el rol de gobernante
superior a los otros ministerios.
Intereses enfrentados
Dos de los actores
noruegos, la industria y las ONGs, apuntan a conflictos entre el interés
petrolero y el interés ambiental en el país.
StatoilHydro muchas veces
experimenta trabajar bajo presiones conflictivas que vienen de diferentes
órganos estatales. Por un lado, La Dirección General de Petróleo (DGP) quiere
la máxima explotación de los campos, lo que requiere el uso de más químicos.
MPA y la Comisión de Vigilancia Estatal de Contaminación (CVEC) por su lado
quieren el mínimo grado de daño ambiental, y no quieren dar permiso para un
aumento en el uso de químicos. Normalmente el resultado de este tipo de conflicto
es un aumento en la producción, con una solución de compromiso en el área
ambiental. Se toman medidas extras para mejorar la protección ambiental.
No sorprende que las
voces más críticas se encuentren en las ONGs. Reportan una falta de
comunicación entre las autoridades petroleras y las autoridades ambientales.
Hay una tradición de que la misma gente de la industria está en El Ministerio
de Petróleos y Energías (MPE), dejando que los intereses económicos y técnicos
lleguen a tener más peso. Además reportan que las autoridades petroleras tienen
más recursos económicos que las autoridades ambientales.
La impresión de una falta
de recursos en CVEC está fundamentada en una correspondencia entre CVEC y MPA,
titulada “Faltas en la vigilancia ambiental y la investigación ambiental
noruega”[1],
de 28 agosto 2008. CVEC está pidiendo un diálogo con el MPA sobre la situación
de sus recursos económicos. Muestra que su presupuesto para la vigilancia
ambiental ha sido disminuido en un 40% desde 1990 hasta 2008, y que no logran
enfrentar nuevos retos en el trabajo con el uso de químicos ambientalmente
perjudiciales:
“El
aumento del uso de químicos presupone una competencia alta en la gestión
ambiental y entre sus asesores en los institutos ambientales. En el caso de que
esta competencia no se mantenga e incremente al ritmo de los crecientes
desafíos, la gestión ambiental perderá en la carrera química. Eso llevará con
gran probabilidad a impactos ambientales perjudiciales, los cuales requerirán
de grandes recursos para restituirse”.
Otra organización
ambiental, reporta además que el interés petrolero en Noruega hace lo que
quiere, y que el interés ambiental casi no tiene peso. Ejemplos concretos
incluyen un caso en el 2007 cuando StatoilHydro quemó gas en una de sus instalaciones,
afectando a la ciudad de Hammerfest, y el uso de la espuma contra incendios que
está compuesta por el químico peligroso, ácido perfluorooctanesulfonico (PFOS).
La industria ha enviado ese químico “directamente al plato de comer más grande
de Europa del Norte”, y todavía no ha hecho nada para examinar los niveles y
efectos, o considerar limpiar el posible PFOS en el suelo y el fondo del mar.
Grado
de cooperación
En general durante las
entrevistas, todos los actores se mencionan entre sí y la comunicación que hay
entre ellos. StatoilHydro es parte de una comisión donde autoridades, empresas
petroleras y proveedores se encuentran para discutir informalmente los
reglamentos. Además hay cooperación entre empresas, a través de la organización
ANIP, y una database compartida entre las 10 más grandes empresas de la plataforma
noruega.
CVEC coopera por su parte
también con otros órganos estatales, como la Comisión de Vigilancia Petrolera
(CVP) y las autoridades sanitarias, en la elaboración de reglamentos. Menciona
también la cooperación con la industria a través de la participación en
comisiones, contacto diario, y sugerencias a planes futuros.
La ONG Norges
Naturvernforbund (NN) también reporta un alto grado de comunicación y
cooperación con la industria y las autoridades. Tiene un acuerdo de cooperación
con StatoilHydro, y también lleva a cabo reuniones de contacto a intervalos
regulares con ANIP y otras empresas petroleras. Han cooperado además en la
ejecución de varias reuniones y seminarios junto con la industria. Por otro
lado tiene un contacto frecuente con las autoridades ambientales, y contacto
directo en situaciones imprevistas.
Factores
exógenos
Noruega ha aceptado
varios acuerdos regionales e internacionales los cuales regulan su
comportamiento e imponen la disminución de las emisiones en general. Entre los
acuerdos más importantes están el Protocolo de Kyoto y el Protocolo de
Gutenborg, los cuales regulan las emisiones al aire, y el Convenio de OSPAR, el
cual regula las emisiones al mar.
En mayo de 2008, Noruega
implementó el sistema REACH de la Unión Europea, un sistema para el registro,
la evaluación, la autorización y las restricciones de químicos. Es según el
gobierno ahora el sistema regulador fundamental para la gestión de químicos en
el país.
El Protocolo de Montreal
relativo a sustancias agotadoras de la capa de ozono además regula el uso de
sustancias degradadoras de la misma. Además de los acuerdos entre estados, hay
un sistema internacional de hojas de seguridad, las cuales deben seguir cada
químico vendido. Esa es una demanda mundial, pero con estándares diferentes en
Europa y América.
El
interés nacional frente a las iniciativas internacionales
En cuanto a la protección
del Mar del Norte, Skjærseth muestra que Noruega como país afectado por la
polución de parte de otros países, tiene un interés de trabajar
internacionalmente por la protección ambiental del área:
“The counter clockwise direction of the North Sea
currents places Norway as a net importer of marine pollution (…) Norway has
pushed for stringent international regulation of nutrients and particularly
hazardous substances. As a result of Norway’s efforts, and the efforts of other
interested states, the North Sea and the North-East Atlantic marine environment
are now addressed internationally through international treaties, political
declarations and EU directives, regulations and decisions”[2].
Las leyes domésticas en
cuanto a la protección del ambiente marino fueron implementadas antes del
desarrollo de iniciativas internacionales[3].
Internacionalmente, Noruega inició el Convenio de Oslo de 1972 y participó
activamente en el Convenio de París de 1974, que en 1992 se convirtió en el
Convenio de OSPAR. Además el país ha participado en una serie de Conferencias
Internacionales del Mar del Norte, junto con los ocho países del Mar del Norte
y la Unión Europea.
Sin embargo, Skjærseth, anota un problema en la
implementación doméstica de las iniciativas internacionales: “While Norway was
one of the states that pushed hardest to get this international regulation in
place, it faces significant challenges in practicing at home what it preaches
abroad.”[4].
Sí, las emisiones de químicos peligrosos han sido reducidas considerablemente,
en gran parte por la reducción de emisiones industriales. Pero al mismo tiempo
el uso general de sustancias químicas se ha incrementado, y las emisiones de
algunas sustancias cubiertas por la Declaración de Hague[5],
como por ejemplo el mercurio, han aumentado desde 1995. Además, los derrames de
químicos han aumentado en el mismo periodo, esto indica que Noruega no ha
logrado una reducción continua de los desechos, las emisiones y las pérdidas de
sustancias peligrosas, como debería según la Declaración de Esbjerg de 1995.
Sobre
el grado de participación
Hemos establecido
entonces que Noruega tiene un alto grado de participación en iniciativas
internacionales para la protección de las áreas donde hay actividad petrolera.
Skjærseth además anota
que el MPA ha tenido un rol importante frente a otros ministerios en esta
participación. El MPA ha estado conformado por personas relativamente jóvenes,
muchas veces con un conocimiento de las ciencias naturales, e inclinados a
apoyar el movimiento ambientalista.
He anotado que Noruega
tiene interés en influir en el comportamiento de otros estados, por el hecho de
que este comportamiento afecta directamente al país. Además Noruega es un país de altos recursos
económicos, y por tanto es un país con oportunidad para luchar por sus
intereses y participar activamente en la elaboración de iniciativas
internacionales.
La
organización y el funcionamiento de la gestión ambiental
Según el Estado, la
gestión ambiental es una parte integral de todo el proceso petrolero. Como
indicadores uso aquí los procedimientos de informes y controles, los recursos
institucionales, las leyes y los reglamentos vigentes, y la transparencia/el
acceso a la información sobre el uso de químicos.
Procedimientos
de informes y controles
El MPA tiene la
responsabilidad por la gestión ambiental petrolera en Noruega, y ha entregado
esta tarea a CVEC. CVEC tiene la autoridad independiente de vigilancia frente a
la industria petrolera. Cada compañía elabora un informe anual, con información
sobre emisiones al aire y al mar, y además con información sobre el uso de
químicos. Aquí incluyen los químicos usados y no usados, y hay que reportar lo
que están haciendo concretamente para mejorar su trabajo con químicos. Las
autoridades exigen que las empresas sigan mejorando en el aspecto ambiental.
Basado en solicitudes de
la industria, CVEC pone los límites en cuanto a la cantidad que puede ser
emitida en los diferentes casos pero no pone un límite exacto en cuanto a la
cantidad que hay que reportar de las emisiones operacionales. Las compañías
mismas ponen este límite mínimo y deciden qué se debe entender como
“incidente”. Según las autoridades, la industria informa en alto grado, “casi
al bordo de la sobreinformación”. Eso está confirmado por la fuente en
StatoilHydro, quien dice que “hasta las emisiones que podrían parecer
insignificantes, son reportadas”.
Las autoridades
ambientales hacen su control a través de la revisión de los informes anuales,
comprueban la información de cada año para ver si hay incongruencias en la
información. Comparan entre compañías, entre áreas y entre años. Además hacen
de 8 a 10 revisiones cada año, con un tema diferente cada año. Durante el
control en la plataforma, CVEC empieza con un diálogo con el personal sobre sus
responsabilidades y planes, y verifica que estén usando los químicos correctos.
Además hay un contacto
estrecho entre las autoridades y la industria. Diariamente hay contacto entre
gente de la industria y gente de CVEC. CVEC participa y contribuye en
actividades realizadas por parte de la industria, por ejemplo en un grupo de
ANIP que trabaja con agua producida.
En cuanto a los
resultados de las revisiones y controles, primeramente, CVEC discute los
hallazgos directamente con la compañía, la cual puede hacer sus propias investigaciones
y añadir cualquier información adicional a CVEC. De ahí pueden reclamar a MPA o
mejorar dentro de un plazo dado. Las autoridades además separan entre
observaciones e infracciones. No es obligatorio para la industria ajustarse a
las observaciones, pero éstas funcionan como recomendaciones y empujones en la
dirección deseada por CVEC. En la última instancia, CVEC tiene la autoridad
para parar una actividad, pero nunca ha pasado.
Según StatoilHydro, sus
incentivos para cumplir con los informes son los siguientes:
- La transparencia contribuye a descubrir los
puntos débiles
- Hay que cumplir con las
leyes
- Cumplir con los
informes mejora la reputación de la compañía
La compañía trabaja bajo
el marco de CVEC en sus operaciones, con un coordinador ambiental en cada
instalación, el cual tiene la responsabilidad del seguimiento diario. Toda la
información que colectan, se une en el informe anual.
Los
recursos institucionales
Entre el 2002 y el 2006
la industria petrolera invirtió 943 millones de USD[6]
en el trabajo para reducir las emisiones al mar. En el mismo periodo la
inversión total en la industria fue de 58,8 mil millones de USD[7].
Las organizaciones
ambientales de mi estudio se refieren a una falta de recursos en CVEC. NN dice
que a las autoridades ambientales generalmente les faltan recursos para poder
entrar rápidamente en el campo, tomar muestras etc., y además les faltan
recursos para poder aconsejar a la industria sobre soluciones ambientales.
Según NN, la política de hoy se basa en gran parte en autocontrol industrial y
en acuerdos voluntarios. La industria petrolera tiene más capital que CVEC,
mostrando un desequilibrio de poder.
La correspondencia entre
CVEC y MPA muestra que este sentimiento de falta de recursos también es
compartido por las autoridades. Ha habido un decrecimiento en recursos
invertidos en la vigilancia ambiental en los últimos años, afectando el trabajo
para la protección de las áreas marítimas: Como representante de la industria,
StatoilHydro también invierte en la protección ambiental. Sostiene que aunque a
veces hay discusiones internas sobre la protección ambiental en el presupuesto,
o sobre la calidad técnica de nuevas alternativas ambientales, generalmente se
considera como un puntal para la compañía ser buenos en asuntos ambientales. La
compañía quiere evitar grandes escándalos. Lo más importante es cumplir con las
leyes, no la cantidad usada en la protección ambiental.
El
estado de las leyes y los reglamentos vigentes
Todas las compañías
petroleras que operan en la plataforma noruega tienen que sujetarse al mismo
reglamento en cuanto al uso de sustancias químicas. CVEC es el órgano
responsable de la elaboración de reglamentos ambientales para la industria, es
decir, los reglamentos que guían el uso de químicos en la industria.
Así, la calidad del
reglamento es responsabilidad de CVEC, y es de vital importancia tener pautas bien elaboradas. Se debe especificar todos los puntos que deben
reportarse en las actividades petroleras.
Un ejemplo de una falla en el reglamento que
mencionan todos los actores, es el uso de espuma contra incendios. Según
StatoilHydro eso constituye un agujero en el reglamento, porque no tiene que
reportar su uso aunque es altamente tóxico. Este problema ha sido señalado por
CVEC, y StatoilHydro ahora reconoce que es responsabilidad de la industria el
ir a sus proveedores y exigir el desarrollo de alternativas ambientales.
Transparencia
y acceso a la información
En el caso noruego, hay
mucha información accesible a través de Internet, publicada por la industria, las
autoridades y las ONGs. Según la CVEC, ese es el medio más importante, aunque
se puede también obtener la información por escrito .
La información interna de
la industria, y entre la industria y la CVEC tiene el mismo nivel de confidencialidad.
Para el público se publican informes generales, los cuales muestran un panorama
más amplio, sobre el tamaño de emisiones, el volumen de petróleo producido y la
clasificación ambiental de los productos usados. Lo que no se publica es el
contenido exacto de los químicos, por ser considerado un secreto comercial.
La organización Bellona
sostiene que el Estado tiene el monopolio en el flujo de información, y que ha
tenido que luchar para tener acceso a la información más importante. Un ejemplo
concreto es tilrådinger, éste se hizo público en el 2005. Al tener acceso,
Bellona observa que las observaciones ambientales han perdido terreno frente a
los intereses petroleros en gran medida.
[2] Skjærseth, Jon Birger (ed.), International Regimes and Norway's Environmental Policy - Crossfire and Coherence. Ashgate, September 2004, pág. 111.
[3] Water Pollution Act de 1970, luego reemplazado por
Pollution Control Act de 1981(Skjærseth, 2004)
[4] Skjærseth, Jon Birger (ed.) Op. cit. pág. 111.
[5] La Declaración
de Hague sobre sustancias peligrosas especifica 36 sustancias peligrosas las
cuales debían ser reducidas por 50-70% entre 1985 y 1995 (Skjærseth, 2004).
[6] 6 mil
millones de NOK
[7] 374 mil
millones de NOK
